社区减灾、灾难备援和灾难响应 | 社区应对气候变化

气候传播系列导读

社区减灾、灾难备援和灾难响应

《社区韧性规划与建设：减少脆弱性和灾害指南》系列之一

Masterson, J. H. ,  Peacock, W. G. ,  Zandt, S. ,  Grover, H. ,  Schwarz, L. F. , &  Jr, J. . (2014). Planning For Community Resilience. Island Press/Center for Resource Economics.

中长期的韧性建设是社区有效应对气候变化最强有力的工具，本书《社区韧性规划与建设：减少脆弱性和灾害指南》以美国的社区情况为案例，分析社区韧性提升、脆弱性和灾害风险减少的行动路径。本期推文关注社区减灾、备援和响应阶段的资源整合与行动方法。为建立社区的抗灾能力而采取的行动可以发生在灾害管理的四个阶段中的任何一个：减灾、灾难备援、灾害响应和恢复。

图3灾难备援和灾害管理分为四个阶段。每个灾害阶段都有增加和支持各社区资本区域的机会，包括社会资本、经济资本、物质资本和人力资本。

灾害阶段

灾害的四个阶段如图3.1所示。这些阶段应该被理解为持续不断的行动循环一部分，无论是在同一灾害期间还是不同灾害之间。虽然应急管理人员通常专注于灾前准备和灾后即时响应，但城市规划者有潜力以显著减少暴露和提高恢复力的方式解决缓解和恢复问题。有趣的是，每个灾害阶段都有增加和支持各社区资本区域的机会。从某种意义上说，这四个资本区域几乎可以应用于每一个社区项目、计划、活动和尝试。让我们简要地检查一下每个灾害阶段，以便更好地了解所涉及的行动类型、利益相关者和社区资源。

1.减灾Hazard Mitigation

灾害缓解通常指在事件发生前为减少或消除可能影响人类生命和财产的自然灾害风险所做的努力。通常通过在危险源袭击之前采取的行动，重点预防灾害或降低影响的概率或严重性。一旦缓解措施到位，事件发生前就不需要采取任何行动。

缓解方法的特点是两种形式之一：

1

结构性：通常被认为是工程解决方案，如大坝、堤坝和海堤

2

非结构性：政策相关解决方案，侧重于土地利用规划和管理，以限制危险区域的开发并提供被动保护

然而，这种分类过于简单化，因为许多形式的缓解行动不容易归入一个类别。借鉴了30多年来在应急和环境危害管理方面的学术研究成果，联邦应急管理局（FEMA）3使用的修改分类，该分类确定了几种缓解措施的形式，包括：

1

危险源控制：旨在控制危险源的来源和扩散的策略，如化学品泄漏或泄漏，以及易燃材料

2

社区保护工程：通常是大型工程结构，如大坝、堤坝，以及设计用于保护区域免受危险因素影响的海堤

3

土地使用实践：各种形式的开发法规和分区方法，旨在防止危险区域内的开发

4

建筑施工实践：旨在减少洪水和大风造成的结构损坏的建筑规范和特殊公用设施规范

5

建筑内容实践：示例包括将书架和热水器固定在墙上，以防止地震期间的损坏和可能的伤害

Godschalk等人和Mileti在两本专门讨论缓解问题以促进可持续性和恢复力的经典著作中，将注意力集中在三大类行动上：

• 通过建筑规范、工程设计和施工实践，加强暴露在危险中的建筑物和基础设施，以提高结构的弹性和抗破坏性，以及建造大坝、堤坝等保护性结构，以及海堤（其中大部分将被归类为结构性）

• 通过综合规划和分区法规（将被归类为非结构性）引导新开发远离已知危险地点，从而避免危险易发区）

• 通过保护沙丘保持自然环境的保护特征，湿地、植被覆盖和其他吸收或减少危害影响的生态要素（这些行动也称为非结构性缓解措施）

前两项行动与传统的结构和非结构减灾方法相似，但最后一项行动代表了一系列经常被忽视的缓解行动，这些行动的重点是保护自然环境资源，因为这些往往脆弱的生态系统可以为人类社区提供缓解服务。越来越多来自不同团体的研究人员和环境利益相关者指出，许多自然发生的生态系统，如沙丘系统、沼泽区和河岸带的植被，可以作为缓冲区吸收洪水并缓慢释放洪水，为洪水相关危害提供重要的缓解服务，减少洪水造成的损失和死亡。
Brody、Highfield和Kang在《上涨的水域》一书中总结了6年多的研究成果，这本书清楚地表明了保护湿地以及其他政策的有效性，以减少洪水的破坏和损失。

2021年7月26日，河南新乡，卫辉市区内涝严重，救援人员转移被困市民。图源：人民视觉 

危害缓解包括广泛的规划活动和社区可以采取的具体行动，以显著减少危害因素的影响。研究和经验还表明，开展减灾规划，最重要的是，实施许多减缓战略需要当地公民和利益相关者的参与和承诺，他们可能在缓解战略中拥有既得利益。不仅来自地方一级，而且来自州和联邦一级的资源对于开展缓解规划活动以及制定和实施缓解战略和政策都是关键。这些资源不仅包括财政资源，还包括人力和社会资本，包括受过培训的专业人员、公民、企业和具有特定兴趣和知识的非政府组织。
至关重要的是，我们要开始思考和确定我们自己社区的关键组成部分和利益相关者，以及应该包括和要求的资源，以制定有效的缓解计划（表3.1）。
对潜在灾害的充分了解可以更好地让个人和家庭采取自愿的减灾行动，例如关闭房屋、购买洪水保险，以及制定自己的灾害计划。此外，他们更有可能支持社区采取缓解策略，如开放空间和评估风险。

2.灾难备援和灾难响应

Disaster Preparedness and Response

在许多方面，灾难备援和灾难响应是同一枚硬币的两面。灾难备援是指采取必要措施，使社区做好准备，在受到威胁或遭受灾害时作出反应。响应是针对威胁或灾害事件启动计划和准备活动。这两种方法都有助于将物理影响降至最低。灾害或应急准备的重点是“影响前活动，建立对可能影响社区的极端事件作出反应的准备状态。”准备工作就是制定措施，保护人的生命和财产，同时灾害响应无法通过缓解手段控制或只能实现部分保护的威胁。大部分准备工作与确定需求和解决方案有关，Lindell, Prater和Perry将其确定为四个关键应急响应职能：

1

应急评估（建立危害和风险概况，检测和监测影响、损害和风险人口的关键来源

2

危害操作（确定社区危害和风险概况中每种危害类型需要何种资源和行动，并确保其可用性）

3

人口保护行动（考虑到社区危害和风险状况，了解哪些人群和哪些地方可能面临风险，并制定保护行动的应急措施，如警告、疏散和庇护）

4

事件管理（制定或采用程序和标准，以便参与应急响应的人员和组织之间进行协调和沟通）

满足这些功能领域需要一系列准备活动，包括以下内容：

• 制定启动和协调应急响应组织的计划
  

• 设计标准操作程序以指导组织履行其应急职能

• 培训人员使用这些程序

• 进行演习和演习，并进行批判性评估绩效

• 储备资源，如应急工作人员的防护设备和受伤人员的医疗供应商

• 集合社区资源，以便在紧急情况下使用

即使在那些能够负担得起配备有最精良应急操作中心的应急管理部门的社区，应急管理也只是准备工作的一小部分，尽管很关键。有效的准备意味着帮助组织和协调社区及其所有不同的团体和组织。显然，应急管理应包括消防、警察和应急医疗服务（EMS）组织的准备计划。然而，同样重要的是要包括能够帮助家庭做好灾害准备的企业，如硬件、家居装修和杂货店，以及处理危险材料（制造、储存和运输）的企业。此外，学校、教堂、食品储藏室、庇护所和养老设施对于满足社区中最弱势群体的需求也很重要。最后，尽管将急救人员、消防人员和警察描述为第一反应者很流行，但研究一再表明，真正的第一反应者是家人、朋友和邻居。因此，启动并包括社区应急响应团队（CERT），并与社区和社区团体简单合作，可以成为有效准备的一个重要因素。表3.2介绍了许多不同的灾难备援活动、参与者和利益相关者以及资源。

来自于公众号“ 中国科大研究生会”：《我的家乡投稿 | 河南抗击水灾》

灾害响应是准备和响应硬币的另一面，在某种意义上代表准备计划的启动。响应活动在从检测到事件开始，到影响后局势稳定结束的时间段内进行。同样，应急管理人员和急救人员是关键角色；然而，还应与本应参与该项目的众多其他组织进行实质性的参与与合作灾难备援规划活动。灾害响应活动通常侧重于保护受影响的人口，试图限制最初影响造成的损害，并尽量减少次要影响造成的损害。
根据Lindell、Prater和Perry的说法，灾害响应活动应包括以下内容：

1

保护受影响区域

2

警告民众

3

疏散受威胁或受影响区域

4

对受伤人员进行搜索和救援

5

提供食物和紧急医疗护理

6

避难撤离人员和其他受害者

这些活动的开展方式将受到许多因素的影响；其中最主要的是危险威胁或灾害本身的性质。如前所述，一些危险因素，如飓风，通常有一个提前期，使响应活动能够在登陆前很久发生。因此，人口预警和疏散活动是响应影响的主要活动。对于危险品事件等突发情况，在建立和保护影响区的同时进行疏散，以潜在冲突的方式加剧活动。
当我们考虑所有的潜在的响应组织和团体准备的时候，关键的影响变得至关重要。采取响应措施可能需要许多可能的参与者和资源。表3.3介绍了重要的灾害响应活动，以及社区可以利用的一些潜在行动者、利益相关者和资源，以响应活动。

本文由郝一丹和郑欢翻译编辑，郝一丹目前在读北京师范大学碳汇测算领域硕士；郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事韧性城市建设和气候适应领域工作。

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